В тупике

В последние годы принят ряд нормативных правовых актов, направленных на регулирование правоотношений в области охоты и охотничьего хозяйства. Среди них: Федеральный закон «Об охоте…» от 24 июля 2009 г., вступивший в силу с 1 апреля 2010 г., с последующими изменениями и дополнениями; Правила охоты, утвержденные приказом Минприроды РФ от 16 ноября 2010 г. № 512, с последующими изменениями и дополнениями; Перечень поручений Президента РФ Правительству РФ по вопросам рационального использования природных ре­сурсов, охраны животного и растительного мира от 18 сентября 2012 г.; Стратегия развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 г., утвержденная Распоряжением Правительства PФ от 3 июля 2014 г. № 1216-р (далее Стратегия); Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденное в новой редакции Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219,  и другие.

Во многих действующих нормативных правовых актах есть правовые нормы, направленные на обеспечение прав простых охотников и их общественных объединений, однако фактически эти права нередко нарушаются. Почему это происходит? В первую очередь, можно говорить уверенно, что вопросы охоты и охотничьего хозяйства не нашли своего надлежащего места для разрешения в государственных исполнительных органах власти. Ведь совсем недавно они нахо­дились в Министерстве сельского хозяйства РФ. И вряд ли министр Е. Скрынник хоть один раз обратила внимание на решение вопросов об охоте и охотничьем хо­зяйстве, находясь в постоянных заботах о приобретении виллы во Франции, куда благополучно переселилась.

С передачей для решения этих вопросов в Минприроды РФ появилась надежда, что это будет способствовать обеспечению прав охотников и развитию

охотничьего хозяйства в стране. Надежды оказались напрасными, потому что основной Закон «Об охоте…», который должен регулировать правоотношения в об­ласти охоты и охотничьего хозяйства, проникнут духом коммерции, направлен на защиту интересов индивидуальных предпринимателей, то есть на создание и раз­витие частных охотничьих хозяйств, доступ в которые простым охотникам ограни­чен или совсем закрыт.

Из всех нормативно-правовых актов, названных выше, хотелось бы остано­виться на Стратегии, потому что о других, особенно о Законе «Об охоте…», только самый ленивый не высказывал своего мнения. А разговор о Стратегии можно начать с Положения о Минприроды России, в котором записано, что это Мини­стерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспро­изводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, охоты и охотничьего хозяйства.

Для исполнения возложенных на Министерство функций ему дано право со­здавать департаменты, которые являются его структурными подразделениями.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее Правила) с по­следующими изменениями и дополнениями.

Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении названных Правил (далее Разъяснения), с последую­щими изменениями и дополнениями.

И в Правилах, и в Разъяснениях отмечено, что структурные подразделения министерств не имеют право издавать нормативные правовые акты. Такое право имеет только министерство, которое осуществляет, как уже было сказано, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной ему сфере деятельности.

В связи с этим не совсем понятно, почему Департамент охоты в Минпри­роды России назван Департаментом государственной политики и регулированию в сфере охотничьего хозяйства? Получается, что эти функции, возложенные на Мин­природы России, переложены на более низкий уровень, на Департамент, которому не дано даже право издавать нормативные правовые акты.

Каждый государственный орган действует на основе положения о нем, кото­рый утверждается соответствующим вышестоящим государственным органом или должностным лицом.

В период, когда Департамент охотничьего хозяйства был структурным подразделением Министерства сельского хозяйства РФ, действовало Положение о нем, утвержденное надлежащим образом 19 мая 2008 г.  Возглавил соответствую­щий Департамент  в МПР А.Е. Берсенев. Читатели нашего журнала, других перио­дических охотничьих изданий помнят, какой острой критике подвергался он, что в конечном итоге привело к его увольнению.  Как бы в ответ и в укор критикам Бер­сенева в 2015 г. на эту должность был назначен далекий от вопросов охоты и охот­ничьего хозяйства С.Н. Будилин, который восседал на этой должности примерно полтора года, видимо, только для того, чтобы в его послужном списке появилась  запись о пребывании на этой должности и тем самым обеспечить дальнейший ка­рьерный рост.

Конечно, встает вопрос: успел ли Будилин за это время ознакомиться с кругом задач, возложенных на Департамент? Одновременно и я решил познако­миться с Положением о Департаменте. Мои поиски этого документа в Интернете не увенчались успехом. Позвонил исполняющему обязанности директора Департа­мента Александру Михайловичу Федотову. Его ответ меня обескуражил. Оказыва­ется, до сих пор после вступления Закона «Об охоте…» в силу, Минприроды России не обеспокоилось разработать и утвердить положение о Департаменте. До сих пор Департамент работает по принципу: иди туда — не знаю куда, делай то — не знаю что.

Чýдны твои дела,  Господи!

Встает еще один вопрос: будет ли Стратегия воплощена в жизнь, если до се­годняшнего дня не организована работа Департамента с длинным и ошибочным названием, который непосредственно должен этим заниматься? Возникают обоснованные сомнения. К тому же Стратегией предусмотрено решение задач, практически трудно разрешимых или вообще не разрешимых, если не будет основательно изменен или принят новый Федеральный закон «Об охоте…».

Например, Стратегией при решении задачи обеспечения доступности охоты для населения, поддержки общественных объединений и коллективов охотников предусмотрены такие мероприятия, как: совершенствование механизма закрепления охотничьих угодий за местными общественными объединениями, основной уставной деятельностью которых является реализация прав охотников; совершенствование принципов распределения разрешений на добычу охотничьих животных между охотниками на территории государственного резервного фонда охотничьих угодий («общедоступные охотничьих угодья» — прим. автора); совершен­ствование нормативно-правовой базы, предусматривающей право граждан на осу­ществление охоты.

Предусмотренные Стратегией мероприятия дословно включены в План ме­роприятий Минприроды России по ее реализации. При этом по первому мероприя­тию предусмотрено представление аналитического доклада в 2017 г., по второму — ежегодное в IV квартале издание нормативно-правового акта Минприроды Рос­сии и субъектами РФ, по третьему — разработка в 2017 г. проекта федерального закона.

Я не буду останавливаться на рассмотрении всей Стратегии, а остановлюсь только на названной задаче, по решению которой предусмотрено совершенствова­ние механизма закрепления охотничьих угодий за местными  общественными объ­единениями, основной уставной деятельностью которых является реализация прав охотников. Планом Минприроды России по решению этой задачи предусмотрено представление аналитического доклада в 2017 г.

На сегодняшний день многие охотничьи угодья закреплены. В большинстве регионов России низовые общественные организации охотников получили самые отдаленные от населенных пунктов и самые бедные охотничьи угодья.  Как Минпpироды России будет перераспределять эти охотничьи угодья?  Ведь существует только один путь — изымать у предпринимателей, которые не разрешают  местным охотникам охотиться в этих охотничьих угодьях, и закреп­лять их за общественными организациями охотников. Государство на принятие та­кого решения вряд ли пойдет? Ведь в таком случае надо предварительно менять Закон «Об охоте…», что не предусмотрено планами Минприроды России. Поэтому Стратегия останется только не исполненной бумагой.

В Стратегии правильно отмечен ряд негативных факторов в охотничьем хо­зяйстве России. В частности, возросла численность некоторых хищных видов охотничьих животных (волк, лисица, шакал, американская норка). Браконьерство названо одним из основных факторов, сдерживающих рост численности охотни­чьих животных. Отсутствие единой системы государственного управления ресур­сами животного мира и средой их обитания на федеральном и региональном уров­нях, соответствующих федеральных планов управления мигрирующими видами охотничьих животных. Низкий уровень охотничьей культуры и этики является од­ной из основных проблем нарушения правил охоты. Дефицит кадров в сфере охот­ничьего хозяйства, имеющих профильное образование, и научных разработок, яв­ляющихся одним из основных факторов сдерживания экономического роста.

Не видеть того факта, что решение вопросов охоты и охотничьего хозяйства в стране в настоящее время находится в тупике, значит, вообще не понимать сложившейся ситуации. Департамент, как структурное подразделение Минпри­роды России, решить стоящие задачи не сможет. Нужен самостоятельный государ­ственный орган исполнительной власти, подобный существовавшему Главному управлению охотничьего хозяйства и заповедников РСФСР, с подчинением его непосредственно Правительству Российской Федерации. И нужен новый закон об охоте и охотничьем хозяйстве с более широкими правами общественных объеди­нений охотников.

ОиОХ